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por Vera Magalhães e Marcelo de Moraes

BRPergunta: PL da regularização fundiária corrige erros da ‘MP da grilagem’?

Equipe BR Político

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O projeto de lei da regularização fundiária, PL 2633, teve origem depois de pressões para que a Medida Provisória 910, chamada por ambientalistas de “MP da grilagem“, caducasse, apesar do grande apoio de setores ruralistas e da Frente Parlamentar da Agropecuária no Congresso. A votação estava prevista para esta quarta-feira, 20, mas o relator, deputado Marcelo Ramos (PL-AM), o retirou da pauta.

Para a professora de direito ambiental na USP Ana Maria Nusdeo, se aprovado, o projeto represetará uma perda de “patrimônio jurídico”. A pedido do BRP, a especialista fez uma análise dos efeitos do PL. Em seu entendimento, a redução de 15 para 6 módulos é um dado positivo, mas já existem normas que disciplinam o que é pequena propriedade, e essa legislação usa o critério dos 4 módulos. Outro problema seria o estímulo à invasão de terras reivindicadas por outros proprietários ou grupos menos informados, como populações tradicionais. Também destaca a flexibilização com a cláusula resolutiva, que pode levar à perda do título caso sejam descumpridas regras ambientais na área, e a possibilidade de regularização em terras em processo de demarcação. Confira a íntegra da análise:

A professora de direito ambiental na USP, Ana Maria Nusdeo

A professora de direito ambiental na USP, Ana Maria Nusdeo Foto: Fernanda Rezende/IEA USP

O que motiva a urgência da pauta do Projeto de Lei da regularização fundiária?

A regularização fundiária é um tema que sempre aparece, porque no Brasil, tradicionalmente, a legislação sobre o título, a propriedade dos imóveis, é muito formal e em regiões remotas, sobretudo na área amazônica, se deu durante muito tempo uma ocupação sem títulos formais. Indígenas têm todo um problema de regularização fundiária também, só que daí há um nome específico, que é a demarcação das áreas indígenas. Existe uma certa confusão fundiária em grande parte da região amazônica. No País de modo geral, mas na Amazônia muito mais intensamente. 

De tempos em tempos se colocam discussões sobre regularização fundiária, mas o fato é que na Amazônia isso foi objeto de uma lei não muito antiga, de 2009, a Lei 11.952. Ela surgiu justamente para tentar dar uma resposta a esse problema. Quem defende a regularização diz que há muito pequeno proprietário, que em boa-fé foi estimulado a ir para a Amazônia, simplesmente trabalha, quer cultivar sua terra honestamente e não tem o título. Sem o título não consegue obter um empréstimo, por exemplo. Então, em 2009, já surgiu uma lei para dar conta desse problema dos proprietários que estavam em boa-fé e não conseguiam o título do seu imóvel. Essa lei foi chamada Lei do Terra Legal. 

Quais sãs mudanças em relação à regra de 2009?

Em regularização fundiária, se há uma preocupação mínima ambiental, a discussão tem que ser feita de uma maneira conjunta. Precisa de um projeto para combater o desmatamento e a regularização deve ser feita nesse conjunto. A lei do Terra Legal vinha no bojo de um programa grande de controle do desmatamento da Amazônia, que chamava justamente PPCD (Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal). Esse plano diagnosticava que existiam também problemas fundiários que precisariam ser regularizados, e a lei estabeleceu já critérios para regularização. Depois, ela foi alterada em 2017 no governo Temer de modo a beneficiar mais pessoas. 

Aí há alguns pontos importantes. Quando se vai fazer uma regularização fundiária, um primeiro elemento que essa legislação tem que definir é um marco temporal. Até que data de ocupação as pessoas vão ser beneficiadas com a regularização. Isso é muito importante, porque se critica muito a regularização como anistia ou perdões fiscais, na medida em que há um efeito de estímulo a novas ocupações. Afinal, o pensamento, se toda hora tem uma regularização, é de que é bom ir ocupando. Muita legislação para regularização tem esse efeito. Por conta disso, essas normas definem o marco temporal. A lei de 2009 definiu como marco temporal o ano de 2004. Quando veio a lei de 2017, já se ampliou para 2008. É uma ocupação recente, não pode se dizer que aquelas pessoas foram estimuladas a ir para a Amazônia e estavam lá sem título. Quando veio a MP 910, foi definido o marco temporal de 2018. Seria mais gente com ocupações super recentes, um reconhecimento, quase um prêmio para essas ocupações, que são ilegais. O PL 2633 tem uma vantagem. Ele retorna o marco temporal para 2008. Isso seria um aspecto positivo. Ele mantém 2008 e a possibilidade de regularização com o pagamento integral de área ocupadas até 2011.

Um outro aspecto que está em jogo é o tamanho da área. Sempre que se vai fazer esse tipo de projeto de regularização, entra a discussão se é algo voltado ao pequeno ou ao grande proprietário. Tanto a lei que está em vigor como o PL estabelecem a possibilidade ao pequeno proprietário de fazer a regularização com uma documentação mais simples, que seria basicamente uma autodeclaração e apresentação de um memorial descritivo, mais o Cadastro Ambiental Rural. Até hoje o imóvel que tem até 4 módulos fiscais, desde que não passe de 2.500 hectares, pode se beneficiar desse processo. O PL está propondo o aumento para 6 módulos fiscais. Isso está sendo bastante criticado por entidades da área ambiental basicamente sob o argumento de que não há motivo. Há outras normas que disciplinam o que é pequena propriedade e essa legislação usa o critério dos 4 módulos. Então, essa ampliação é injustificada e que se discrepa de outras normas legais. 

Que efeitos ambiental e jurídico podemos esperar se o PL for aprovado?

Nesse tratamento menos burocrático, não precisa da anuência dos confrontantes. Como existe muito conflito fundiário nessas áreas, existe uma preocupação grande que isso possa permitir que pessoas que estão buscando a regularização em áreas que têm conflitos ou com proprietários menores, menos bem informados, ou com populações tradicionais, indígenas, que consigam regularizar a área, portanto, obter um título de propriedade em áreas reivindicadas por esses outros proprietários ou grupos.

Outro problema importante é o das condicionantes ambientais. A lei 11.952/2009 estabeleceu uma regra interessante do ponto de vista ambiental, que é a possibilidade daquele que conseguiu regularizar venha a perder o título, isso chama cláusula resolutiva, se descumprir determinadas regras ambientais ao final de 10 anos. Essa regra conseguia dar um respaldo para a questão ambiental. No PL, essa salvaguarda ambiental só opera se o imóvel tiver sido embargado ou tiver um auto de infração. Isso é problemático na medida em estamos vendo que está existindo uma redução da fiscalização ambiental. A probabilidade dos imóveis que desmatam ilegalmente sofrerem realmente uma dessas sanções é muito pequena. Esse item diminui a amplitude e a segurança dessa condicionante ambiental. 

A lei de 2009 proíbe a regularização em terra indígena ou em áreas com populações tradicionais. O problema é que parte dessas áreas ocupadas pela população indígena não é demarcada. A demarcação tem todo um caminho – um processo – até sua conclusão e o próprio presidente Jair Bolsonaro disse que não faria demarcação nenhuma em seu governo. Também existe um parecer da Funai que diz que, quando se fala em terra indígena, deve-se entender como apenas aquela já demarcada. Então, se a interpretação for restritiva, limitada às terras demarcadas, pode abrir espaço para um processo de invasão e regularização de imóveis em terras em processo de demarcação. A mesma coisa em relação a populações tradicionais em áreas não regularizadas. Isso causa um potencial aumento desses conflitos socioambientais.

Do ponto de vista ambiental, acho que o projeto de lei reduz a efetividade das normas ambientais, porque a cláusula resolutiva, isso é, a condicionante ambiental para regularização, se coloca de uma forma diferente da legislação atual. Hoje, se uma imagem de satélite – ou seja, sensoriamento remoto – mostrar que um proprietário desmatou ilegalmente ele fica sujeito à cláusula resolutiva (perda do título). A exigência de haver um embargo promove uma redução da proteção ambiental que a condicionante buscava. Aquele que é candidato a regularizar o imóvel tem que demonstrar que tem uma cultura. Às vezes, você acabou de ocupar um imóvel e desmata para colocar alguma coisa e comprovar, fazer parecer que já está ocupando há algum tempo. Então, quando o governo acena que novas ocupações podem ser regularizadas, é sempre um indutor de desmatamento.

Sob o ponto de vista jurídico, como temos uma proteção de meio ambiente prevista na Constituição, há uma consolidação de jurisprudência. O que pode acontecer é ter ações que podem levar a uma insegurança ao órgão público. A lei pode sofrer medida liminar, por exemplo. E o que eventualmente não vier a ser judicializado e se consolidar como lei, é algo a se lastimar. Um país que tem riquezas naturais tão grandes e uma legislação ambiental boa, se essa legislação começar a ser erodida, assim como falamos sobre perda de patrimônio ambiental, será uma perda de patrimônio jurídico. Quando se troca uma legislação boa por uma esburacada, cheia de exceções, de casuísmos, é um prejuízo ao País, àquele pacto social que está por trás da legislação que garante direitos, no caso à proteção ambiental, um direito coletivo, que beneficia toda a propriedade brasileira. 

O PL vem na esteira de uma medida provisória que foi apelidada como ‘MP da Grilagem’ por ambientalistas. O projeto em discussão também pode facilitar a prática da grilagem?

Sob o raciocínio de que já há normas suficientes, a lei de 2009 com a alteração de 2017 já contemplou muitas situações que possibilitaram regularização fundiária. Nesse sentido de que há uma regra que beneficia mais gente, ela induz sim a grilagem, porque ocupação de terra pública é grilagem. Quanto mais antiga essa grilagem, mais ela pode ser “legítima”, são consideradas ocupações do passado que foram incentivadas. Mas hoje, ocupar terra pública não é exatamente legítimo, há outros caminhos, tem a reforma agrária que deveria ser feita. Agora, ela tem o mérito de manter o marco temporal que está na legislação. Nesse sentido, se for aprovada realmente com a manutenção do marco de 2008, não se torna tão estimuladora à grilagem. Por outro lado, por ampliar o tamanho das propriedades que podem se beneficiar de um procedimento mais facilitado, marca um ponto em favor dessas ocupações. Ela tem um aspecto no qual se diferencia para melhor da MP, mas tem outros problemas, então pode ter sim um efeito de estímulo, ou pelo menos de recompensa à grilagem.

Como funciona a regulação do Cadastro Rural hoje?

O CAR foi criado em 2012 e basicamente é feito por uma declaração também do próprio proprietário. Como ele é feito por autodeclaração, tem um processo do próprio Estado de validar. Ele não precisa verificar cada propriedade, mas precisa de informações para confrontar. E aí tem Estados mais adiantados e mais atrasados nesse processo, mas na região amazônica há mais gente reivindicando a mesma área dentro desse cadastro. Ele é um bom instrumento se for adequadamente validado e nesse processo enxergar com muito cuidado esses conflitos e buscar resoluções, informações históricas para impedir que o próprio CAR seja usado também como um passo para a grilagem. / Roberta Vassallo