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por Vera Magalhães e Marcelo de Moraes

BRPergunta: Procuradores da Lava Jato são incontroláveis?

Alexandra Martins

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Na última semana, o procurador-geral da República, Augusto Aras, e os procuradores da força-tarefa da Operação Lava Jato expuseram publicamente um conflito sobre a autonomia de cada uma das partes após o ministro Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal, determinar o compartilhamento de dados da força-tarefa com a Procuradoria-Geral da República. A medida foi revertida na sequência pelo relator da operação na Corte, ministro Edson Fachin, mas o conflito impulsionou o debate sobre a autonomia da força-tarefa, assim como a eficácia do modelo descentralizado de combate à corrupção dos procuradores da Lava Jato.

O doutor em ciência política, professor Fábio Kerche, dos programas de pós-graduação da Unirio e do Iesp/Uerj, aborda nesta entrevista a origem da autonomia do Ministério Público Federal, o poder dos procuradores dissociado da prestação de contas, o papel do Conselho Nacional do Ministério Público Federal em situações de conflito, a postura de Aras em favor da centralização das ações e a contaminação do debate por fatores políticos. “É uma instituição (MPF) que combina muita independência e muita discricionariedade, ou seja, poder de escolher o que fazer e decidir. Essa combinação é muito incomum”, avalia o autor do livro Virtude e Limtes: autonomia e atribuições do MP no Brasil (Edusp, 2009).

O cientista político Fábio Kerche. Foto: Bethania Kerche

BRP – Qual é o impacto da decisão do ministro Edson Fachin ao derrubar a liminar do ministro Dias Toffoli que determinava compartilhamento de dados da Lava Jato com a PGR?

Fábio Kerche – Mostra como que esse assunto, que na verdade podia ser tratado quase como uma questão técnica de desenho institucional, é politicamente explosivo. Representa o dilema inerente ao Ministério Público, que é, sem liberdade eles não têm como atuar, mas se der liberdade demais, há um grau de imprevisibilidade, já que eles têm muito poder, não prestam contas, o que é estranho no modelo democrático. Essa guerra entre o Augusto Aras com a Lava Jato não se restringe só ao Ministério Público. Essa decisão mostra que, inclusive, há uma divisão em relação ao Supremo. Ela extrapola porque está se discutindo o modelo de combate à corrupção que se quer, um modelo mais centralizado, com maior previsibilidade, que garanta mais autonomia ao Ministério Público. Lembrando que o MP é um dos atores que combatem a corrupção. Às vezes, as pessoas simplificam demais achando que, se mudar a forca-tarefa ou questionar a Lava Jato, você é contra o combate à corrupção. Não é verdade. Há uma rede de instituições no Estado brasileiro que foi reforçada nos últimos anos. A literatura mostra que vem desde o governo do Fernando Henrique, passando pelo Lula e Dilma, de reforço de outras instituições. A Lava Jato, a força-tarefa, é uma das maneiras de combater a corrupção. Agora, qual é a estratégia dos procuradores e daqueles que apoiam a Lava Jato? Se você faz qualquer critica, se questiona o modelo, você é contra o combate à corrupção. Esse argumento não é justo e correto. A principio, ninguém é a favor da corrupção. O que se está discutindo é o modelo mais eficiente, preservando direitos para se combater a corrupção.

De onde vem essa autonomia dos procuradores?

Na Constituição de 1988, os constituintes a asseguraram. Todas as democracias têm uma agência responsável pela ação penal. Todo país tem um Ministério Público, com nomes diferentes. A forma que esse Ministério Público se relaciona com o governo é que é muito diferente. Nos EUA, o promotor local é eleito. O promotor federal é ligado ao governo. Na Europa, o MP, geralmente, é ligado ao governo. O nosso MP, até 1988, era ligado ao governo. Os promotores e procuradores eram entendidos como braços do governo. Em 1988, o MP foi desligado de todos os poderes de Estado. A grande inovação da Constituição foi a conquista de muitos direitos sociais e coletivos em que o constituinte fala em criar uma instituição independente, afastada das interferências políticas, justamente para cuidar desses direitos. Como o constituinte queria assegurar autonomia para essa instituição, ele também deu autonomia para cada membro do MP, uma autonomia funcional.

O MP não é uma instituição hierárquica no sentido tradicional em que o chefe manda e tem uma cadeia de comando para obedecer. Cada promotor tem muita autonomia mesmo em relação ao chefe. A vantagem desse modelo é que o promotor lá da ponta fica protegido de tentativa de interferência política, mas a desvantagem desse modelo é que você tem um certo grau de imprevisibilidade na atuação dos promotores. O MP foi ao longo dos tempos reforçando o papel de combate à corrupção, principalmente depois de 2003. Os governos Lula e Dilma fizeram uma série de inovações que reforçaram ainda mais a independência e a discricionariedade dos promotores, ou seja, a capacidade deles escolherem e priorizarem as suas ações. A forca-tarefa é um modelo que surge, é um acúmulo de mudanças ao longo do tempo, e eles reproduzem também na forca-tarefa essa autonomia. Por exemplo, na delação premiada você permite que o promotor negocie a pena. É um ator político que não tem chefe, entre aspas, que tem liberdade para negociar pena. E depois não presta contas para ninguém disso. Tem uma explicação para essa autonomia, mas também tem um efeito negativo dela.

Como pode ser entendida a reação do Aras: de alinhar-se ao presidente ou de questionar essa autonomia do MP conquistada ao longo dos anos?

O Aras tem um incentivo para observar os desejos de Jair Bolsonaro porque hoje o presidente escolhe o procurador-geral entre os membros do MP. Se ele entende que o presidente quer limitar a força da Lava Jato porque, por exemplo, a Lava Jato pode atuar no Rio e prejudicá-lo, ele pode querer, para agradar seu grande eleitor, que é o presidente, limitar a força dela. No governos Lula, Dilma, e até certo ponto no de Michel Temer, sem mudar a Constituição, eles aceitavam uma lista dos mais votados pelos próprios membros do MPF. Naquele momento, o grande eleitor do PGR não era o presidente, eram os colegas da instituição. Hoje, o Aras não precisa negociar com os colegas. Ele precisa prestar atenção no presidente e menos nos colegas. Eu não sei o que passa na cabeça do Aras, mas ele tem incentivos para observar os desejos do presidente.

Esse modelo de força-tarefa é a forma mais eficaz para combater o crime organizado? Ele inovou essa ação?

Inovou, e foi pensado, a principio, para o crime organizado. Teve um movimento muito específico para as forcas-tarefas que é a ENCCLA (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro), que é uma iniciativa do início do governo Lula que tentou reunir diversos atores, e as forças-tarefas surgem nesse momento. A ideia em principio é boa: você põe vários atores trabalhando juntos, cooperando, se especializando para combater o crime organizado. Esse é apenas um modelo, tem vários. Nos Estados, eles adotam essa ideia que está sendo discutida agora de uma espécie de órgão dentro do MP para apoiar os procuradores, em que um promotor recebe apoio de uma equipe especializada do MP para o combate à corrupção. Até onde eu vi, a ideia é replicá-la no Ministério Público Federal.

A força-tarefa tem suas vantagens, mas também revelou algumas desvantagens, por exemplo, podem ter forças-tarefas atuando de formas distintas. Teoricamente, você ter um órgão mais ligado ao procurador-geral, você vai ter uma atuação mais uniforme. Essa ideia veio antes do Aras, ela já estava em debate no MPF. Como entrou o Aras, e ele não é da lista tríplice, e ele está menos atento aos colegas da instituição, o debate ficou muito politizado. Esse outro modelo (centralizado) não significa que você vai acabar com o combate à corrupção. É uma simplificação excessiva do debate. Os dois modelos têm vantagens e desvantagens.

O site The Intercept Brasil revelou que a autonomia dos procuradores foi relativa, com um juiz de primeira instância orientando a força-tarefa. Não deixa de ser contraditório?

Ali foi um desvio, foi uma coisa que o modelo de força-tarefa não prevê. No nosso modelo de Justiça, tanto o MP como o advogado de defesa são partes de um processo e, portanto, o juiz é aquele que vai ouvir os dois lados e tomar a decisão. A forca-tarefa foi pensada para reforçar uma das partes. Essa interferência do ex-juiz Sérgio Moro não foi pensada no modelo de força-tarefa, foi um desvio. Ali claramente houve um desequilíbrio de armas: um lado foi reforçado em detrimento do outro. A defesa tem uma desvantagem clara quando o juiz atua com a acusação. O Moro ter atuado junto à força-tarefa é uma questão conjuntural do caso específico em Curitiba, não necessariamente é um problema das forças-tarefas de uma maneira geral. O juiz não faz parte da força-tarefa. Foi uma atuação indevida.

Qual o balanço desse conflito em relação aos demais procuradores que não atuam no combate à corrupção dentro do MP?

É fato que os dados mostram que a atuação do MPF em relação ao combate à corrupção aumentou muito nos últimos anos, e outros temas, como defesas de direitos coletivos e sociais, não tiveram o mesmo crescimento. Eu já ouvi alguns procuradores reclamando que o MP virou quase que sinônimo de combate à corrupção, quando, na verdade, ele também cumpre outros papeis, que ficaram menos evidente. Tem uma divisão dentro do MP, um outro MP que parece se incomodar um pouco com isso, porque o trabalho deles fica menos visível e menos prioritário em relação à instituição como um todo. Esse é o problema talvez de ter uma instituição onde os procuradores, individualmente, têm tanta autonomia. Quem escolhe as prioridades, muitas vezes, são os próprios procuradores. Você não tem uma priorização do ponto de vista hierárquico. É como se tivéssemos não um Ministério Público Federal, mas vários MPFs porque cada indivíduo tem muita autonomia em relação à sua chefia. Eles não podem ser dispensados, promoção é por tempo de serviço, ou seja, no fundo, eles podem atuar, inclusive publicamente, em oposição à chefia da instituição. Eles não têm incentivo para se alinhar ao chefe.

Os procuradores da Lava Jato são incontroláveis então?

Ninguém os controla. São praticamente incontroláveis. Uma das maneiras de controlar seria a decisão até judicial. Só que boa parte da atuação dos membros do MP é independente do Judiciário. Por exemplo, eles têm instrumentos como o TAC (termo de ajustamento de conduta), que não depende do juiz. Às vezes, o estrago é feito antes de se chegar ao Judiciário, o que é um problema. O segundo problema é que o CNMP (Conselho Nacional do Ministério Público), quando foi criado em 2004, tinha-se a expectativa de que ele fosse um órgão que ia controlar o MP. Mas não é esse o papel do conselho, no fundo. Várias democracias têm conselhos, algumas do Judiciário, outras do MP. Alguns são para exercer controle, outros para reforçar a independência. Acabei de escrever um artigo mostrando isso: nosso conselho é um modelo para reforçar a independência, não para limitar a independência deles. Por quê? Primeiro que a maior parte dos conselheiros do CNMP é formada por membros do próprio MP. O presidente do conselho é o procurador-geral. Pegando todas as reclamações que chegam no CNMP, quantas são transformadas em punição? Menos de 2%. E assim mesmo, se pegar esses 2%, são coisas como advertir, chamar atenção, tudo muito frágil. Eles não prestam conta. E quando pensamos num controle externo, ele também não existe, nem vindo do Executivo ou do Legislativo. Geralmente os promotores em outras democracias prestam contas. Nos EUA, o promotor é eleito. Na Europa, muitas vezes, eles têm de prestar conta ao governo, ao Ministério da Justiça. No nosso modelo, os procuradores, como um todo, prestam pouca conta para outros atores. Então, é uma instituição que combina muita independência e muita discricionariedade, ou seja, poder de escolher o que fazer e decidir. Essa combinação é muito incomum. Dos MPs que eu conheço, talvez o que mais tenha esse grau de autonomia e discricionariedade seja o MP italiano, que teve a Operação Mãos Limpas.

Esse conflito está contaminado pelo debate político?

A política e a Lava Jato andam de mãos dadas já faz tempo. Foi decisivo aí para o jogo político, desde prender o Lula a criar o discurso de que todo mundo é corrupto, todos os partidos são corruptos. A Lava Jato tem um papel na política eleitoral desde sempre. Nesse caso atual, acredito que esteja contaminado. Se a Lava Jato for questionada, ela pode atingir o Moro também, uma vez que a força-tarefa está muito ligada ao ex-ministro. A força-tarefa da Lava Jato mergulhou na política. Tem pesquisa mostrando que a Dilma foi perdendo popularidade por uma associação com a questão da corrupção. A pesquisa dizia que o maior problema do Brasil era a corrupção, não a desigualdade ou a saúde. Corrupção virou tema. O Bolsonaro e o Moro surfaram nessa onda. Como o Moro é um potencial candidato contra Bolsonaro em 2022, se ele (Moro) sair arranhado, interessa ao Bolsonaro.